Nước nào cũng có cưỡng chế, tại sao ở ta lại là vấn đề?

Vườn rau Lộc Hưng tiếp tục ghi tên vào một chuỗi danh sách dài về tranh chấp đất đai giữa chính quyền địa phương và các nhóm dân cư, tương tự như Văn Giang, Tiên Lãng (vụ án ông Đoàn Văn Vươn), hay Đồng Tâm.

Một chủ hộ đứng giữa đống đổ nát sau vụ cưỡng chế tháo dỡ nhà ở vườn rau Lộc Hưng - TP. Hồ Chí Minh, tháng 1/2019. Ảnh: Facebook Nguyễn Tín.

Trong vụ Lộc Hưng, tình hình có vẻ còn phức tạp hơn cả những vụ việc nói trên, bởi các yếu tố chiến tranh, quá trình chuyển đổi chính quyền giữa Quốc gia Việt Nam (State of Vietnam) và Việt Nam Cộng Hòa (Republic of Vietnam), quá trình chuyển đổi nhà nước giữa Việt Nam Cộng Hòa, Cộng Hòa Miền Nam Việt Nam và Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa sau năm 1975. Có nhiều vấn đề pháp lý cần cân nhắc trong vụ việc, bao gồm việc có thể xác lập quyền sử dụng đất ngay tình hay không (thuê, mướn tạm thời hay được giao), quốc hữu hóa (với Quyết định 111 của Hội đồng Chính phủ), sử dụng đất ổn định lâu dài, và các vấn đề liên quan đến quy hoạch đô thị.

Tuy nhiên, dù đơn giản hay phức tạp, vụ việc nào cũng cho thấy tình trạng leo thang căng thẳng giữa người dân và chính quyền. Nặng thì gây thương tích như vụ án Đoàn Văn Vươn, mang tính tập thể cao thì có vụ bắt giữ nhân viên công quyền tại Đồng Tâm, và nhẹ nhất là chính quyền phá hủy hàng trăm căn nhà ngay dịp giáp Tết trong tuần vừa qua ở vườn rau Lộc Hưng.

Đúng sai còn cần được thảo luận thêm, và những thông tin, bình luận tràng giang đại hải về vụ việc trên mạng xã hội có lẽ cũng đã quá đủ khiến bạn đọc rối rắm. Trong khi đó, chính quyền với các lực lượng công an, cảnh sát thì thường ở vị trí có lợi hơn so với người dân trong cơ chế giải quyết tranh chấp hiện nay. Song, những vụ việc nói trên đều có điểm chung là tính xung đột giữa hai bên đã được đẩy lên mức căng thẳng rất cao; điều mà đáng lẽ ra một hệ thống pháp luật hiệu quả có thể kiểm soát được.

Bài viết này, vì vậy, tập trung vào vấn đề đang được xem nhẹ nhất hiện nay: Liệu có cách nào thi hành những quyết định cưỡng chế, tháo dỡ mà không gây ra xung đột hay không?

Cưỡng chế tháo dỡ: không hiếm trên thế giới

Điểm người viết không đồng tình với một số cá nhân những người đang vận động ủng hộ người dân khu vực vườn rau Lộc Hưng là quan điểm cho rằng pháp luật của các quốc gia trên thế giới luôn nhân văn, không có cưỡng chế, không có tháo dỡ, người dân luôn luôn được bồi thường thỏa đáng theo yêu cầu, cơ quan công quyền phải có lệnh của tòa mới được cưỡng chế .v.v. Đó đều là những luận điểm có phần thiếu khách quan, và có nguy cơ tạo ra những kỳ vọng sai lệch khi xây dựng hệ thống pháp luật trong tương lai.

Tình hình thực tế trong hệ thống pháp luật tại các quốc gia khác cho thấy, hầu hết các chính quyền đều vẫn giữ cho mình thẩm quyền xử lý và cưỡng chế vi phạm xây dựng, vi phạm đất đai để đảm bảo việc quy hoạch và quản lý đô thị, cũng như kiểm soát các hành vi sai phạm có thể xảy ra. Những quy định này, tại một số nơi còn có thể nói là có phần hà khắc.

Ví dụ, trong Đạo luật Xây dựng (Building Act) của Australia vào năm 1993, điều 16B quy định, các cá nhân, thể nhân trong lĩnh vực xây dựng biết (và bắt buộc là phải biết) các loại công trình nhất định cần có giấy phép để xây dựng nhưng chưa xin; hoặc giả nếu họ biết rằng giấy phép vẫn chưa có hiệu lực, mà vẫn thực hiện công việc xây dựng thì có khả năng chịu trách nhiệm hình sự với hình phạt tù lên đến 5 năm cùng với khoản phạt là 600 đơn vị phạt (penalty units) dành cho cá nhân; 3.000 đơn vị phạt cho thể nhân. Chủ đất có khả năng bị phạt ở mức 500 đơn vị hoặc 2.500 đơn vị phạt (tùy cá nhân hay thể nhân). Người tham gia hoạt động xây dựng không phép cũng có thể bị phạt ở mức tương tự như chủ đất.

Tiếp theo, chủ đầu tư có hai lựa chọn, một là phải tự nguyện tháo dỡ; hai là giải trình lý do vì sao xây dựng không phép hoặc lý giải vì sao công trình mình xây dựng là phù hợp với quy định của Luật. Nếu chính quyền hội đồng địa phương cho rằng những lý giải này là không phù hợp, việc cưỡng chế phá dỡ và di dời sẽ được thực thi.

Tương tự, tại Anh cũng với một đạo luật cùng tên (Building Act 1984), các công trình được xây dựng không phép hoặc xây dựng vi phạm pháp luật cũng đều đối mặt với khả năng bị cưỡng chế tháo dỡ theo Điều 36.

Tại Hoa Kỳ, với quỹ đất đai còn dồi dào, không phải bao giờ người xây dựng, sửa chữa nhà ở cũng cần phải có giấy phép xây dựng. Thậm chí, giấy phép xây dựng cũng không có giá trị hành chính như nhiều quốc gia khác. Đối với công trình trên đất do chính người sở hữu hợp pháp thực hiện xây dựng, bỏ qua thủ tục xin giấy phép xây dựng thường đi kèm với các hệ quả dân sự, bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng (như cháy nổ, sự kiện bất khả kháng) hoặc mất khả năng kiện đòi bảo hiểm, v.v. Tuy nhiên, tại nhiều thành phố lớn và đông dân cư như New York, chính quyền tiểu bang đặt ra nhiều yêu cầu về quy trình, quy cách xây dựng, và giấy phép xây dựng là không thể tránh khỏi.

Những ví dụ trên không nhằm bao biện cho hành vi sai trái, nếu có, của lực lượng cưỡng chế tại Việt Nam. Người viết chỉ hy vọng có thể tạo nên một sự đồng thuận chung rất cần thiết với người đọc, đó là bản thân biện pháp cưỡng chế, tháo dỡ, di dời công trình xây dựng của người dân không phải là vấn đề và không nên bị mặc nhiên xem là một sai lầm về chính sách, hay là một sự vi phạm về quyền con người.v.v. Chúng ta vốn không nên mô tả biện pháp này theo cách đó.

Bởi vì quy hoạch đô thị và các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm quy hoạch đô thị được chấp hành vốn là một hoạt động hành chính bình thường, “business as usual”. Chúng diễn ra thường xuyên nhằm bảo đảm mật độ dân số không tăng cao, bảo đảm chỉ số sinh sống của công dân, phòng tránh các khu ổ chuột hình thành, và giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến cảnh quan đô thị.

Song, như đã nói ở trên, tất cả những xung đột lợi ích vốn dĩ rất bình thường ở rất nhiều nơi trên thế giới, lại luôn trở thành các mối xung đột nghiêm trọng giữa nhà nước và người dân tại Việt Nam.

Vì sao lại như vậy?

Hệ thống khiếu nại và tư pháp hoàn toàn vô tác dụng?

Người dân Việt Nam hiện nay, rõ ràng đang tránh xa các công cụ tư pháp để giải quyết tranh chấp giữa chính quyền và người dân. Chúng ta có thể dự đoán một phần là vì họ không cho rằng đây là một kênh bảo vệ quyền lợi hiệu quả. Đến nay, chưa có nghiên cứu nào dám làm sáng tỏ những lý do và động lực của người dân. Nhưng về mặt lý thuyết, trong nỗ lực lý giải hiện tượng nói trên, nhiều luật gia và luật sư rất có thể sẽ đều đồng ý rằng, quy định về hiệu lực pháp lý của quyết định trong giai đoạn bị khiếu nại đóng vai trò rất quan trọng.

Được ghi nhận tại Điều 12 của Luật Khiếu nại 2011, một trong những nghĩa vụ quan trọng nhất của người khiếu nại – khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính là họ phải ‘chấp hành quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại trong thời gian khiếu nại’.

Hiểu một cách đơn giản, nếu bạn không đồng ý với quyết định cưỡng chế tháo dỡ công trình đã xây dựng và khởi kiện quyết định nói trên ra Tòa hành chính có thẩm quyền (hoặc khiếu nại người ra quyết định), thì trong thời gian tòa (hoặc cơ quan chức năng) xem xét đơn khiếu nại hay yêu cầu khởi kiện, bạn sẽ vẫn bị buộc phải thi hành. Điều này có nghĩa là bạn phải chấp nhận việc các cơ quan chức năng có thể sẽ tiến hành tháo dỡ nhà mình trong thời gian khiếu kiện.

Đó là vì về bản chất, quyết định mà người dân đang khiếu nại vốn chưa bị xem là một quyết định hành chính trái luật. Thế nên về mặt pháp lý, nó vẫn có hiệu lực của “mệnh lệnh nhà nước” mà người dân phải chấp hành, thậm chí là phục tùng. Oái oăm thay, chính điều này lại khiến cho lý do và mục tiêu quan trọng nhất trong việc người dân khởi kiện vụ án hành chính ra trước tòa – là bảo vệ tài sản của mình – lại không thể đạt được.

Nhiều người có thể sẽ chỉ ra, Luật Khiếu nại hiện nay đã ghi nhận việc áp dụng biện pháp khẩn cấp theo Điều 35. Tức là người giải quyết đơn khiếu nại sẽ ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành một quyết định, hành vi hành chính khi xét thấy việc thi hành quyết định, hành vi bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục được. Tuy nhiên, tình hình thực tiễn tại Việt Nam cho thấy, quyết định tạm đình chỉ thi hành này mang tính chủ quan và không có quá nhiều sức nặng đối với các cơ quan nhà nước đang bị khiếu nại, khởi kiện vì quyết định mà họ ban hành.

Thậm chí, kể cả phán quyết chung thẩm của Tòa về tính hợp pháp của quyết định hành chính do cơ quan chính quyền các cấp ban hành cũng không có mấy tác dụng.

Theo một thống kê chính thức năm 2017, sau khi nhận được phán quyết của Tòa, trong vỏn vẹn trên dưới 300 vụ khởi kiện án hành chính trên cả nước, đã có đến 85 vụ việc mà cơ quan nhà nước không chịu thi hành bản án. Trong đó, có năm vụ liên quan đến quyết định, hành vi hành chính của Ủy ban Nhân dân, Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh.

Đối với một số vụ việc tại thành phố Hồ Chí Minh, các cơ quan đã viện dẫn nhiều lý do không được ghi nhận trong luật để tự hoãn thi hành án.

Kinh khủng hơn, mới đây, cơ quan Kiểm lâm Tuyên Quang cũng có văn bản “chê” bản án của Tòa án Cấp cao tại Hà Nội là xử sai luật và không chịu chấp hành.

Với thái độ “lồi lõm” của chính cơ quan công quyền đối với hệ thống tư pháp như thế, thì có gì phải ngạc nhiên khi nhiều người dân cho rằng, họ sẽ khó có thể được bảo vệ cả về mặt pháp luật hay thực tiễn khi đi theo con đường khởi kiện.

Xuống đường, biểu tình, kể cả “ăn vạ”, hay “xây dựng trái phép”, đáng tiếc thay, lại là những biện pháp có phần hữu hiệu hơn để tìm kiếm sự đồng thuận và ủng hộ của công chúng.

Khi lòng tin đã mất

Trong phát biểu về vụ vườn rau Lộc Hưng, Bí thư Thành ủy TP.HCM Nguyễn Thiện Nhân có lẽ đang quá xem nhẹ các tranh chấp đất đai và cả sự bất mãn của người dân liên quan.

Suy cho cùng, nguồn gốc tính chính danh của Việt Minh và chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho đến tận ngày nay vẫn dựa trên một lời hứa về đất đai, về một viễn cảnh của một nơi mà tài sản, ruộng vườn của công dân, bất kể giai cấp, không bị xem nhẹ. Đó là điều mà các chính quyền trước đó đã không thể chuyển tải một cách trọn vẹn.

Vậy nên, khi vị bí thư của một Đảng ủy to lớn như tại TP.HCM cho rằng, việc giải tỏa hơn 100 căn nhà trong dịp cận Tết như thế này là “bình thường”, thì rõ ràng nội bộ đảng Cộng sản vẫn chưa quán triệt được sức mạnh tiền thân của mình đến từ nơi đâu.

Trong khi đó, các vụ xì-căng-đan về đất đai của chính quyền trung ương lẫn địa phương tại Việt Nam trong thời gian qua vẫn không có dấu hiệu giảm nhiệt. Từ khu đất của các nhóm lợi ích tại Tân Sơn Nhất, đến Long Thành, đến nghi vấn chạy dự án đất tại các Đặc khu Kinh tế, những câu chuyện biệt phủ, nhà đất quan chức từ trên trời rơi xuống, chúng đều cho thấy người dân có lý do để nghi ngờ là mọi chính sách đất đai của nhà nước có lẽ cũng chỉ để phục vụ một số ít mà thôi.

Không chỉ vậy, pháp luật Việt Nam hiện nay cũng tạo lợi thế cho cơ quan thi hành pháp luật hơn là cho công dân.

Một đặc quyền quan trọng trong số đó, là cho phép cơ quan chức năng ngâm dự án và xử lý nhà ở xây dựng trái pháp luật trong thời gian bao lâu cũng được. Đây là một trong những lý do khiến cho vụ tranh chấp giữa chính quyền quận Tân Bình và người dân Lộc Hưng kéo dài đã gần hai mươi năm.

Nếu so sánh với pháp luật Anh, trong Đạo luật Xây dựng của họ có một điều khoản cực kỳ quan trọng (Điều 36(4)). Đó là thông báo chỉnh sửa, phá dỡ nhà ở, công trình xây dựng của chính quyền địa phương chỉ được phép ban hành trong vòng 12 tháng kể từ ngày công trình bị cho là vi phạm hoàn thành. Khi cơ quan công quyền không tăng cường kiểm tra và thực hiện đúng chức năng của mình trong thời hạn 12 tháng này, họ sẽ mất quyền ưu tiên “mệnh lệnh nhà nước”, và buộc phải theo đuổi những biện pháp dân sự tốn kém hơn để phục hồi nguyên trạng đất đai. Đây mới là cách thật sự tốt để kiểm tra, giám sát sự hiệu quả của quá trình hoạt động của cơ quan nhà nước, khi đặt họ ở một vai trò chủ động, có trách nhiệm hơn trong việc quản lý trật tự đô thị.

Vấn đề của cả hệ thống

Người viết không cho rằng con đường hòa giải, đối thoại và thấu hiểu giữa chính quyền và người dân trong các tranh chấp đất đai là quá khó, miễn là các bên tôn trọng lẫn nhau và làm đúng trách nhiệm của mình. Tuy nhiên, khi mà hệ thống “sở hữu toàn dân” vẫn còn chưa được định nghĩa để có thể áp dụng một cách hiệu quả hơn, khi mà cơ sở đóng thuế đất đai và cơ sở bồi thường đất đai còn chưa được xây dựng trên một nền tảng thống nhất, khi mà lĩnh vực đất đai còn bị lũng đoạn bởi các nhóm lợi ích và những sổ địa bộ địa phương còn chưa được cải cách, thì mầm mống nảy sinh mâu thuẫn đất đai tại Việt Nam hiện nay có lẽ không khá khẩm hơn cách đây 70 – 80 năm là bao.

Võ Văn Quản

(Tạp Chí Luật Khoa)